¿Qué elementos debe considerar una reforma fiscal exitosa?

Hace unos días, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) publicó el texto titulado “Una reforma fiscal posible: lecciones del caso de Costa Rica”1, en el cual hace referencia a los elementos que, de acuerdo con las lecciones...

13 de julio, 2021

Liliana Alvarado Baena

¿Qué elementos debe considerar una reforma fiscal exitosa?

Hace unos días, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) publicó el texto titulado “Una reforma fiscal posible: lecciones del caso de Costa Rica”¹, en el cual hace referencia a los elementos que, de acuerdo con las lecciones internacionales, se deben cumplir para que una reforma fiscal sea exitosa. La experiencia internacional en el diseño e implementación de reformas fiscales nos muestra que los consensos, tiempos, composición, velocidad, y la progresividad son cinco elementos clave… lo anterior, para garantizar que las reformas sean técnicamente sólidas y a la vez políticamente factibles de implementar² .

Los consensos previos a la reforma

El primer elemento se relaciona con los acuerdos necesarios para cimentar y diseñar una reforma fiscal que sea viable. Como menciona el BID, “la reforma fiscal de Costa Rica no se diseñó de la noche a la mañana sino que fue el resultado de un proceso de diálogo amplio a nivel político y social, que incorporó propuestas de reforma por parte de gobiernos anteriores³”. De hecho, la discusión sobre la reforma fiscal en Costa Rica comenzó 4 años antes de su culminación, con el denominado “diálogo nacional”, el cual reunió a destacados expertos nacionales e internacionales en el tema. Para la construcción de consensos, se utilizaron mesas de diálogo en donde se discutían las propuestas y se contaba con la participación de diversos actores de la sociedad civil y de los partidos políticos.

El mejor momento (timing) para realizar la reforma

No basta que todos los actores involucrados en una reforma fiscal estén de acuerdo en su realización, también es muy importante que dichos actores identifiquen cuál es el mejor momento para llevarla a cabo. De acuerdo con el BID, “un punto importante es elegir el momento adecuado para la introducción e implementación de las reformas fiscales para minimizar sus costos sociales y económicos⁴”. Cabe mencionar que, por lo general, las reformas suelen introducirse en momentos en los que las condiciones económicas se encuentran deterioradas. En América Latina los países tienden a reducir impuestos en buenas épocas y a aumentarlos en épocas de crisis o recesión severa.

Balance vía incremento de impuestos o mediante la contención del gasto

La necesidad de lograr aliviar problemas derivados de una crisis conduce a los gobiernos, a buscar alternativas con resultados inmediatos, como el aumento de los impuestos. No obstante, existen otras herramientas como es el recortar el gasto público corriente (salarios y transferencias). Las mejores prácticas internacionales sugieren una composición balanceada entre medidas impositivas y de gasto.

¿Reforma frontal o gradual?

No cabe duda que la velocidad adecuada de las medidas implica un delicado equilibrio. De acuerdo con el BID, una reforma fiscal frontal tiene la característica de lograr sus efectos en pocos años. No obstante, ésta corre el riesgo de alterar repentinamente la actividad económica y que dichas medidas acaben por ser revertidas⁵. Por el contrario, una reforma fiscal gradual reduce considerablemente la posibilidad de que el proceso sea revertido a futuro.

La progresividad de la reforma fiscal

Para el BID uno de los aspectos más relevantes de una reforma fiscal exitosa es determinar quién paga o absorbe los costos de la reforma fiscal, ya que esto afecta los ingresos de los diferentes grupos y sectores económicos de la población. A decir del BID, “en el pasado, las políticas de ajuste fiscal típicamente asociadas con recortes generalizados de gasto público han afectado negativamente a los programas sociales, limitando aún más el poder redistributivo de la política fiscal⁶”. La reciente reforma fiscal implementada en Costa Rica demostró que “es posible avanzar reformas progresivas, evitando que el ajuste se concentre en los hogares vulnerables. En particular, el fortalecimiento de la progresividad en el impuesto sobre la renta personal implica que el 75% de la recaudación adicional generada por dicho impuesto se concentra en el quintil de mayores ingresos⁷”.

En conclusión, dado que México tiene la entrega del Paquete Fiscal en puerta, el Gobierno Federal debe tomar muy en cuenta los cinco elementos aquí revisados si desea que las nuevas medidas rindan los frutos esperados en el corto y mediano plazo. Dados los altísimos niveles de desigualdad que se viven en México, se debe priorizar la toma de consensos antes de la reforma y la progresividad de las medidas. Ello implica tiempo y mucho tino en el diseño de las medidas. Complementariamente, para el diseño de las medidas habría que considerar los bajos niveles de crecimiento económico que se pronostican para nuestro país en los próximos años.

1Martín Ardanaz. “Una reforma fiscal posible: lecciones del caso de Costa Rica” Banco Interamericano de Desarrollo. Junio de 2021. La reforma fiscal de Costa Rica fue aprobada en 2018 y comenzó a implementarse gradualmente desde 2019 y a materializar algunos resultados parciales. Al cierre del primer trimestre del 2020 se había registrado el menor déficit primario en 10 años, producto del crecimiento de la recaudación tributaria en 17% (vis a vis -1% en 2019) y una reducción del gasto primario en -9,6% (vis a vis 12,9% en 2019), principalmente en el rubro de transferencias corrientes, así como una desaceleración del gasto en remuneraciones.

2Ibid. BID.

3Ibidem. BID.

4Ibid. BID.

5Un ejemplo es el intento de reforma fiscal en Colombia con Iván Duque, la cual fue frontal y muy agresiva hacia la clase baja (subía el gravamen a algunos productos de primera necesidad) y la clase media. Además, se quiso implementar sin antes construir todos los consensos necesarios con grupos sociales y partidos políticos. Todo ello provocó un enorme descontento social con miles de heridos y decenas de muertos. Las protestas lograron el retiro de la propuesta de reforma fiscal y, después de la tragedia, la propuesta de reforma fiscal será analizada de nuevo para ser reorientada.

6Ibidem. BID.

7Ibidem. BID.

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