Hace algunos días Ethos presentó el reporte titulado Acelerador o freno de la economía: Los gastos fiscales como instrumento de política pública, a través del cual se analiza la importancia y áreas de oportunidad en el uso de estos instrumentos.
Pero, ¿qué son los gastos fiscales?
En términos generales, se pueden entender como aquellas disposiciones que reducen la cantidad de impuestos que pagan los individuos y empresas por el otorgamiento de un tratamiento especial. En México existe una definición muy puntual y se refiere a cualquier desviación de la estructura normal de los impuestos.
Los gastos fiscales pueden adoptar diferentes formas, que técnicamente se conocen como tratamientos diferenciales, y pueden ser: tasas reducidas, exenciones, subsidios, créditos fiscales, estímulos fiscales, entre otros. Un ejemplo que integra los conceptos más importantes es el siguiente: la estructura normal del IVA marca la aplicación de una tasa general del 16%. Un gasto fiscal se genera cuando, en este caso, a los bienes y servicios se les aplica una tasa distinta del 16%. Por ejemplo, la tasa del 0% que actualmente aplica a alimentos y medicinas.
Orígenes y marco normativo del Presupuesto de Gastos Fiscales (PGF)
El PGF se elaboró por primera vez en 2002 y conservó ese nombre hasta 2020, a partir de 2021 se cambió por Renuncias Recaudatorias. En él se enlistan los gastos fiscales vigentes y se muestra una estimación de la pérdida recaudatoria generada por el otorgamiento de tratamientos diferenciales. Los actores más importantes en el proceso de autorización de los gastos fiscales son el Presidente de la República y el Poder Legislativo. En México la Unidad de Política de Ingresos Tributarios, que se encuentra adscrita a la Subsecretaría de Ingresos de la SHCP, es la encargada de elaborar anualmente el PGF (Renuncias Recaudatorias).
Poniendo la pérdida recaudatoria de los gastos fiscales en contexto
En el documento se analiza la evolución de la pérdida recaudatoria de los gastos fiscales en nuestro país de 2012 a 2021. En este punto en particular, los resultados mostraron que la pérdida recaudatoria prácticamente no ha dejado de crecer desde 2015 y que, de acuerdo con la información más reciente, en 2021 se alcanzó un máximo equivalente al 4.1% del PIB nacional. Esto es una señal para comenzar a plantear soluciones que limiten su crecimiento.
Los tres impuestos más importantes para el país son el IVA, el ISR de personas físicas y el ISR empresarial. En conjunto, concentran el 76% del total de la pérdida recaudatoria de 2021. Sin embargo, el IVA es el más importante, puesto que absorbe aproximadamente el 36% del total, a pesar de ser uno de los impuestos con menos tratamientos diferenciales.
La principal pérdida recaudatoria del ISR empresarial es el subsidio para el empleo1. En cambio, el más importante para el ISR de personas físicas son las exenciones.2 En el caso del IVA, la pérdida recaudatoria se debe principalmente a las tasas reducidas, particularmente la tasa cero a alimentos.
Los impuestos especiales (IEPS e ISAN) son los que menos pérdida recaudatoria generan para el país. En el caso de los estímulos fiscales, hay un evidente crecimiento de aquellos que son establecidos mediante decretos presidenciales. Tan solo en 2021 representaron aproximadamente el 69% del total de los estímulos fiscales, uno de los más altos del periodo.
Estos datos reflejan la existencia de un problema creciente para las finanzas públicas del país, particularmente en un momento de coyuntura epidemiológica que ha generado un desequilibrio económico importante para México. En este sentido, es necesario evaluar el uso de este instrumento de política pública para asegurarnos que generen más beneficios que costos.
Recomendaciones
Ante este panorama, es recomendable tomar en consideración las siguientes acciones:
- Establecer objetivos claros que sustenten la creación de los gastos fiscales.
- Definir la vigencia de los gastos fiscales.
- Garantizar que los gastos fiscales formen parte de una estrategia integral.
- Crear mecanismos de evaluación de costo-beneficio.
- Limitar el otorgamiento de estímulos fiscales por la vía de los decretos presidenciales. En los últimos cuatro años, más de la mitad surgieron por decreto.
- Que la Cámara de Diputados tenga un papel más activo para controlar el aumento de los gastos fiscales en el país.
1 El subsidio para el empleo permite a los contribuyentes que obtienen ingresos por salarios de hasta aproximadamente 1.7 Salarios Mínimos Generales Anuales reducir su impuesto a pagar.
2Los ingresos exentos por salarios de jubilaciones, pensiones o haberes de retiros representaron el 25.4% del total de las pérdidas recaudatorias por exenciones en 2021, por lo que son las más importantes.
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