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Recientemente se publicó, en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, el acuerdo por el que se crea el Grupo de Trabajo para la Transición Hacendaria, el cual se conformó de manera plural con legisladores de todos los grupos parlamentarios con representación en la Cámara Baja. Sus integrantes son los diputados Alfonso Ramírez Cuéllar de Morena, Laura Rojas Hernández del PAN, Fernando Galindo Favela del PRI, Fernando Luis Manzanilla Prieto del PES, Benjamín Robles Montoya del PT, Fabiola Loya Hernández de MC, Antonio Ortega Martínez del PRD y Carlos Alberto Puente Salas del PVEM.
Este Grupo de Trabajo busca dejar sentadas las bases para una posible Convención Nacional Hacendaria1, una reforma fiscal, una reforma integral al sistema de pensiones y preparar la creación del Instituto de Estudios de la Hacienda Pública2; sin embargo, debido a que este tipo de cambios requieren de voluntad política, no hay certeza de que se realicen en el corto plazo. Por ejemplo, en el caso de una reforma fiscal, el gobierno federal ha enviado señales contradictorias. No obstante, la semana pasada el Subsecretario del Ramo, Gabriel Yorio, mencionaba que la SHCP está trabajando sobre una reforma fiscal que busca: 1) abaratar el costo de la formalidad, 2) ampliar la base gravable de los contribuyentes, y 3) recaudar hasta 2% del PIB de la economía digital. En los otros temas no se han dado tantos pronunciamientos; sin embargo, es de celebrarse que la iniciativa para impulsar estos temas surja del Poder Legislativo, con toda su pluralidad, y no del Poder Ejecutivo.
El Grupo de Trabajo formado ya en la recta final de la actual legislatura, se ha trazado como objetivo “analizar y dejar preparados todos los estudios necesarios que respalden, desde un punto de vista especializado, aquellos temas que se mencionaron anteriormente y que son de suma urgencia para la vida pública del país.
Cabe mencionar que dicho grupo diseñó un plan de trabajo que se desarrollará en dos fases. En la primera, que va del mes de marzo al mes de mayo, “se llevarán a cabo acciones para entablar el diálogo, la discusión y la reflexión con diferentes actores e instituciones de investigación, academia, centros de estudios, sociedad civil y especialistas en la materia, para de esta forma comenzar con la elaboración de propuestas técnicas”. Para ello, el Grupo de Trabajo realizará las siguientes mesas de diálogo:
- Rumbo a una Convención Nacional Hacendaria,
- Requerimientos de Gasto,
- Creación del Instituto de Estudios de la Hacienda Pública,
- Reforma fiscal,
- Reforma integral al sistema de pensiones.
En la segunda fase del plan de trabajo del Grupo, que va del mes de junio al mes de agosto “se realizará una compilación sistemática de las propuestas, además, se llevarán a cabo reuniones con representantes de gobiernos subnacionales y se presentarán las propuestas preliminares a funcionarios de diversas dependencias. Finalmente, se hará la presentación formal de los resultados de los trabajos, destacando las coincidencias”4 .
Es claro que en México hace falta una reforma fiscal que permita incrementar los ingresos públicos para financiar los crecientes compromisos de gasto público y también una reforma integral al sistema de pensiones, que lo haga sostenible en el largo plazo, ya que el gobierno federal enfrenta una creciente presión fiscal, causada, entre otras cosas, por la inyección creciente e interminable de recursos a PEMEX.
Pero como todos sabemos, para que se pueda realizar una reforma fiscal o una reforma al sistema de pensiones, ambas reformas de gran calado, se requieren condiciones políticas y económicas adecuadas en el país, y dado que nos encontramos en medio de una pandemia, es incierto si este es el mejor momento para ello. Las personas y las empresas del país necesitan, primero volver a la normalidad, y después, reponerse de los gastos y las pérdidas causadas por la pandemia, para estar en condiciones de asumir los costos de una reforma fiscal o una reforma al sistema de pensiones.
Sin embargo, también hay que decirlo, para que se pueda concretar una reforma fiscal o una reforma integral al sistema de pensiones se debe cumplir un largo proceso político y administrativo de preparación y discusión que no es posible realizar en un tiempo corto. En este sentido, parece atinado el tono que ha manejado el Grupo de Trabajo para la Transición Hacendaria cuando señala que busca “analizar y dejar preparados todos los estudios necesarios” para que sean utilizados en la siguiente legislatura que dará inicio el 1 de septiembre de este año. Sin duda, el tiempo que se destine a la preparación de una probable reforma fiscal, o una reforma integral al sistema de pensiones, no es tiempo perdido, pero quizá debe entenderse como parte de un proceso de más amplio horizonte.
1En una Convención Nacional Hacendaria participan los tres órdenes de gobierno para revisar y acordar los cambios al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). Es decir, la distribución de las facultades impositivas de los tres órdenes de gobierno para determinar cuál orden es el encargado de legislar, recaudar y administrar cada uno de los impuestos que se aplican en el territorio nacional. Esto significa definir con toda precisión las facultades fiscales exclusivas y las facultades fiscales concurrentes entre órdenes de gobierno. Los acuerdos de una Convención Nacional Hacendaria se deben traducir en Iniciativas de ley que sean aprobadas por los Poderes Legislativos y así contar con carácter legal.
2 El 4 de noviembre de 2020 se aprobó en la Cámara de Diputados la iniciativa de la Dip. Soraya Pérez del PRI, que crea al Instituto de Estudios de la Hacienda Pública, órgano equivalente al Consejo Fiscal. Ahora, dicha iniciativa espera su aprobación en el Senado. Un Consejo Fiscal sirve para vigilar la sostenibilidad fiscal, elevar la discusión fiscal, corregir el desbalance de información entre Ejecutivo y Legislativo y dota al Legislativo de un órgano técnico propio que elabora estimaciones de crecimiento, inflación, ingreso, gasto, deuda, entre otros. El Consejo Fiscal estaría adscrito a la Cámara de Diputados y se integraría con 5 consejeros que durarían 4 años en su encargo.
3Ibid, p. 4.
4Ibid, p. 4."
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¿UNA LECTURA ERRÓNEA?
El cambio del transitorio simplemente es una actualización de la ley bajo el precedente otorgado en el acuerdo A/043/20191 por parte de la Comisión reguladora del 16 de diciembre de 2019 al dejar sin efecto el acuerdo A/057/20182 emitido por la CRE que indicaba dentro de ésta que:
“Pemex Transformación Industrial determinará, conforme a la metodología del Anexo I de esta resolución, el precio máximo de venta de primera mano y el correspondiente en las terminales de almacenamiento”.
Tendría una asimetría en la parte de gasolina y diésel (petrolíferos).
El acuerdo A/043/2019 estableció que la Comisión Reguladora de Energía determinó que agentes económicos distintos a Pemex Transformación Industrial abastecían con combustible distinto al provisto por esta empresa productiva del Estado (nacional o importado), al menos el 30% del suministro conjunto de gasolina y diésel del país; y Pemex Transformación Industrial podrá determinar libremente el precio máximo de venta de primera mano y de venta en las terminales de almacenamiento.
Este precedente ha dado a la modificación del transitorio en la ley de hidrocarburos porque según se indica que al haberse logrado una mayor participación de agentes económicos que propicien el desarrollo eficiente y competitivo de los mercados, se deja sin efectos la facultad otorgada a la Comisión Reguladora de Energía para sujetar a principios de regulación asimétrica las ventas de primera mano de Hidrocarburos, Petrolíferos o Petroquímicos, así como la comercialización que realicen personas controladas por Petróleos Mexicanos o sus organismos subsidiarios.
Observaciones posibles del cambio:
- Al ser la comisión reguladora de energía un órgano regulador en el mercado y no tener la protesta de cambiar la ley, se cierra la posibilidad de tener un retroceso legal, y la única forma es cambiar el texto del transitorio hoy día, pero se limita la posibilidad de este cambio en un futuro.
- El precedente del cambio del acuerdo A/043 a la asimetría a las gasolina-diésel dejó la puerta abierta para aplicar a los Hidrocarburos y petroquímicos, pero en la realidad del mercado solo aplica en petrolíferos en forma directa. Respecto a los hidrocarburos (en la parte del crudo) recordemos que actualmente Pemex puede comercializar su propio hidrocarburo, y tiene a PMI. En 2020 la CNH asignó a esta filial internacional como la garante de la comercialización de crudo y gas de los contratos de exploración y extracción derivados de la reforma energética, y a donde la comercializador venderá los hidrocarburos tanto líquidos como gaseosos que recibe el Estado como pago de los contratos de producción compartida. Aquí no aplica asimetría o preponderante, lo cual se indica al quitar en el transitorio que el único facultado para vender crudo es PEMEX y CNH por medio de su representante. ¿Pero un particular por qué no puede?
- En la parte de PETROQUÍMICOS, debemos entender que actualmente hay un mercado donde privados realizan importación de diferentes derivados, y al ser un mercado no regulado es eliminado del transitorio en el entendido que PEMEX no cubre toda la demanda del país.
- Respecto a la parte de petrolíferos cabe recordar que la CRE ha dejado sin efecto las regulaciones asimétricas en los siguientes productos: Gas Natural, Gas LP y Gasolina y Diésel; sin embargo, al continuar vigente el Artículo Décimo Tercero Transitorio de la Ley de Hidrocarburos se pone de manifiesto que “continúan vigentes diversas medidas de regulación asimétrica que sujetan a Pemex a desventajas ante sus competidores, limitándola a la posibilidad de participar en igualdad de condiciones en la comercialización”.
Aclarado estos puntos, el mercado tiene una amplia posibilidad de crecimiento al estar todos en igualdad “TEÓRICA”.
Ahora la Secretaría de Energía, Economía, SAT y SHCP, en conjunto con los reguladores, deberán facilitar a las inversiones a que PEMEX no pueda obligar a un particular en condicionar la compra de Petrolíferas o Petroquímicas. La COFECE deberá ser la comisión que faculte esto al eliminar a la CRE de la regulación, pero la CRE deberá evolucionar su posicionamiento ante su espíritu de creación de garantizar un mercado equitativo que ayude al consumidor a tener acceso a energéticos limpios, baratos y en forma continua como reza en la Constitución.
La nación debe velar por el interés del consumidor del mercado local. Esta modificación al transitorio abre una gran posibilidad de mejorar la entrada de divisas, ante la contracción de la exportación expresada por esta administración, y tomando el artículo 48 de la ley de hidrocarburos alguien puede pedir un permiso de exportación, y podría comercializarlo al permitir el libre mercado, siempre y cuando, como dice la modificación actual: “La enajenación que realicen Petróleos Mexicanos, sus empresas productivas subsidiarias, o una Persona Moral, por cuenta y orden del Estado, será considerada como comercialización en términos de lo establecido por la presente Ley y sus Reglamentos, por lo que se deberán observar los principios de generalidad y no indebida discriminación previstos en la misma”. Una persona Moral podría poner en una propuesta al Estado, indicando que puede mejorar la venta de hidrocarburos fuera de México o dentro, y podría competir con PMI. La ley es clara, si el Estado da cuenta y orden a éste podría haber la comercialización. ¿La nación qué prefiere?
PEMEX al no haber la asimetría y al estar libre de decisiones tendría que incrementar el porcentaje de utilización de las refinerías y obtener una mayor cantidad de petrolíferos de salida. El objetivo es no verse inmiscuido en una guerra comercial dentro del mercado mexicano al ponerse a la par con privados que pudieran importar en forma más barata y con mejor calidad los petrolíferos, ante los cambios que ha habido como el porcentaje de azufre en el combustóleo, la entrada en México de diésel de bajo azufre para el 2024 en su totalidad de venta dentro del mercado.
Esto incrementa aún más la presión a PEMEX debido a que deberá tener en corto tiempo un volumen mayor de refinados y esto deberá estar en función de cuánto crudo disponible tiene para enviar a cada refinería a sabiendas que dejar de exportar desequilibraría a las divisas. El secreto para PEMEX debería ser aumentar los petrolíferos de salida, bajar los costos de operación de cada refinería y tener un mayor porcentaje de producto nacional que importado. Pero esto será factible que lo pueda realizar la empresa, con un presupuesto limitado de acuerdo con el plan de negocios presentado recientemente.
La SENER deberá cambiar la política en la forma como dan los permisos actualmente, debido a que no hay una obligación de privados (personas morales o físicas) de comprar los hidrocarburos, petrolíferos o petroquímicos a la empresa productiva del Estado. Podrán realizar sus proyectos a conveniencia de cada una, a riesgo propio y con base en su estudio de mercado realizado.
Si la SENER y los órganos reguladores limitan los permisos o actividad alguna que una empresa demuestre que puede tener, esto se antepone al nuevo transitorio” “Al haberse logrado una mayor participación de agentes económicos que propicien el desarrollo eficiente y competitivo de los mercados”.
Al limitar el mercado, se pondría a PEMEX en la antesala de volverse un preponderante de nuevo. De ahí la necesidad de quedar plasmada en la ley. En el hipotético caso que volviese a ser el dominante del mercado y tuviera de nuevo el 90% del mercado, ¿cómo aplicaría en el futuro? El mensaje para el mercado es que no podrá tener más del 30% de la industria de hidrocarburos empresas privadas, y es una nueva acotación, como en el sector eléctrico de 60/40.
Entonces queda claro: el Mercado no puede ser limitado, si algún privado puede para su negocio importar o producir sus propias materias primas y/o sus transformaciones de éstas, no deberá ser limitado, y de igual forma aplicaría para cualquiera que importe, si cumple con la ley vigente.
El cambio del transitorio décimo tercero se antepone ante los cambios que se pretende realizar en TÍTULO TERCERO de las demás Actividades de la Industria de Hidrocarburos Capítulo I De los Permisos, presentado en las últimas semanas.
Resumen
La CRE dio un presente de libre mercado en 2019 para hacer el cambio transitorio décimo tercero de la ley de hidrocarburos, dejando, en teoría, en igualdad a todos, y ahora depende de la voluntad de la SENER y los órganos reguladores no limitar la libre competencia. Pemex deberá fortalecer sus estrategias en los costos de operación en la parte de refinerías, y ampliar el margen de ganancia para poder reinvertir en el mantenimiento y actualización de refinerías para poder incrementar el volumen de salida de petrolíferos, y dejar de importar. Además el Estado debería considerar que un privado pueda presentar una propuesta que ayude a una mejor colocación del crudo, siempre que el Estado esté de acuerdo.
El mercado abierto dependerá del volumen de producción nacional: a menor cobertura del mercado, se requerirá una mayor importación. Cada empresa dentro del mercado podrá decidir comprar a Pemex, privados o hacer su propio proyecto. ¿El alcance es otro? ¿Fue medido? ¿Alguien, se le olvidó cambiar la ley en el pasado?
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Este Grupo de Trabajo busca dejar sentadas las bases para una posible Convención Nacional Hacendaria1, una reforma fiscal, una reforma integral al sistema de pensiones y preparar la creación del Instituto de Estudios de la Hacienda Pública2; sin embargo, debido a que este tipo de cambios requieren de voluntad política, no hay certeza de que se realicen en el corto plazo. Por ejemplo, en el caso de una reforma fiscal, el gobierno federal ha enviado señales contradictorias. No obstante, la semana pasada el Subsecretario del Ramo, Gabriel Yorio, mencionaba que la SHCP está trabajando sobre una reforma fiscal que busca: 1) abaratar el costo de la formalidad, 2) ampliar la base gravable de los contribuyentes, y 3) recaudar hasta 2% del PIB de la economía digital. En los otros temas no se han dado tantos pronunciamientos; sin embargo, es de celebrarse que la iniciativa para impulsar estos temas surja del Poder Legislativo, con toda su pluralidad, y no del Poder Ejecutivo.
El Grupo de Trabajo formado ya en la recta final de la actual legislatura, se ha trazado como objetivo “analizar y dejar preparados todos los estudios necesarios que respalden, desde un punto de vista especializado, aquellos temas que se mencionaron anteriormente y que son de suma urgencia para la vida pública del país.
Cabe mencionar que dicho grupo diseñó un plan de trabajo que se desarrollará en dos fases. En la primera, que va del mes de marzo al mes de mayo, “se llevarán a cabo acciones para entablar el diálogo, la discusión y la reflexión con diferentes actores e instituciones de investigación, academia, centros de estudios, sociedad civil y especialistas en la materia, para de esta forma comenzar con la elaboración de propuestas técnicas”. Para ello, el Grupo de Trabajo realizará las siguientes mesas de diálogo:
- Rumbo a una Convención Nacional Hacendaria,
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En la segunda fase del plan de trabajo del Grupo, que va del mes de junio al mes de agosto “se realizará una compilación sistemática de las propuestas, además, se llevarán a cabo reuniones con representantes de gobiernos subnacionales y se presentarán las propuestas preliminares a funcionarios de diversas dependencias. Finalmente, se hará la presentación formal de los resultados de los trabajos, destacando las coincidencias”4 .
Es claro que en México hace falta una reforma fiscal que permita incrementar los ingresos públicos para financiar los crecientes compromisos de gasto público y también una reforma integral al sistema de pensiones, que lo haga sostenible en el largo plazo, ya que el gobierno federal enfrenta una creciente presión fiscal, causada, entre otras cosas, por la inyección creciente e interminable de recursos a PEMEX.
Pero como todos sabemos, para que se pueda realizar una reforma fiscal o una reforma al sistema de pensiones, ambas reformas de gran calado, se requieren condiciones políticas y económicas adecuadas en el país, y dado que nos encontramos en medio de una pandemia, es incierto si este es el mejor momento para ello. Las personas y las empresas del país necesitan, primero volver a la normalidad, y después, reponerse de los gastos y las pérdidas causadas por la pandemia, para estar en condiciones de asumir los costos de una reforma fiscal o una reforma al sistema de pensiones.
Sin embargo, también hay que decirlo, para que se pueda concretar una reforma fiscal o una reforma integral al sistema de pensiones se debe cumplir un largo proceso político y administrativo de preparación y discusión que no es posible realizar en un tiempo corto. En este sentido, parece atinado el tono que ha manejado el Grupo de Trabajo para la Transición Hacendaria cuando señala que busca “analizar y dejar preparados todos los estudios necesarios” para que sean utilizados en la siguiente legislatura que dará inicio el 1 de septiembre de este año. Sin duda, el tiempo que se destine a la preparación de una probable reforma fiscal, o una reforma integral al sistema de pensiones, no es tiempo perdido, pero quizá debe entenderse como parte de un proceso de más amplio horizonte.
1En una Convención Nacional Hacendaria participan los tres órdenes de gobierno para revisar y acordar los cambios al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). Es decir, la distribución de las facultades impositivas de los tres órdenes de gobierno para determinar cuál orden es el encargado de legislar, recaudar y administrar cada uno de los impuestos que se aplican en el territorio nacional. Esto significa definir con toda precisión las facultades fiscales exclusivas y las facultades fiscales concurrentes entre órdenes de gobierno. Los acuerdos de una Convención Nacional Hacendaria se deben traducir en Iniciativas de ley que sean aprobadas por los Poderes Legislativos y así contar con carácter legal.
2 El 4 de noviembre de 2020 se aprobó en la Cámara de Diputados la iniciativa de la Dip. Soraya Pérez del PRI, que crea al Instituto de Estudios de la Hacienda Pública, órgano equivalente al Consejo Fiscal. Ahora, dicha iniciativa espera su aprobación en el Senado. Un Consejo Fiscal sirve para vigilar la sostenibilidad fiscal, elevar la discusión fiscal, corregir el desbalance de información entre Ejecutivo y Legislativo y dota al Legislativo de un órgano técnico propio que elabora estimaciones de crecimiento, inflación, ingreso, gasto, deuda, entre otros. El Consejo Fiscal estaría adscrito a la Cámara de Diputados y se integraría con 5 consejeros que durarían 4 años en su encargo.
3Ibid, p. 4.
4Ibid, p. 4."
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