¿Cuál es la expectativa del Grupo de Trabajo para la Transición Hacendaria formado en la Cámara de Diputados?

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20 de abril, 2021

Recientemente se publicó, en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, el acuerdo por el que se crea el Grupo de Trabajo para la Transición Hacendaria, el cual se conformó de manera plural con legisladores de todos los grupos parlamentarios con representación en la Cámara Baja. Sus integrantes son los diputados Alfonso Ramírez Cuéllar de Morena, Laura Rojas Hernández del PAN, Fernando Galindo Favela del PRI, Fernando Luis Manzanilla Prieto del PES, Benjamín Robles Montoya del PT, Fabiola Loya Hernández de MC, Antonio Ortega Martínez del PRD y Carlos Alberto Puente Salas del PVEM.

Este Grupo de Trabajo busca dejar sentadas las bases para una posible Convención Nacional Hacendaria1, una reforma fiscal, una reforma integral al sistema de pensiones y preparar la creación del Instituto de Estudios de la Hacienda Pública2; sin embargo, debido a que este tipo de cambios requieren de voluntad política, no hay certeza de que se realicen en el corto plazo. Por ejemplo, en el caso de una reforma fiscal, el gobierno federal ha enviado señales contradictorias. No obstante, la semana pasada el Subsecretario del Ramo, Gabriel Yorio, mencionaba que la SHCP está trabajando sobre una reforma fiscal que busca: 1) abaratar el costo de la formalidad, 2) ampliar la base gravable de los contribuyentes, y 3) recaudar hasta 2% del PIB de la economía digital. En los otros temas no se han dado tantos pronunciamientos; sin embargo, es de celebrarse que la iniciativa para impulsar estos temas surja del Poder Legislativo, con toda su pluralidad, y no del Poder Ejecutivo.

El Grupo de Trabajo formado ya en la recta final de la actual legislatura, se ha trazado como objetivo “analizar y dejar preparados todos los estudios necesarios que respalden, desde un punto de vista especializado, aquellos temas que se mencionaron anteriormente y que son de suma urgencia para la vida pública del país. 

Cabe mencionar que dicho grupo diseñó un plan de trabajo que se desarrollará en dos fases. En la primera, que va del mes de marzo al mes de mayo, “se llevarán a cabo acciones para entablar el diálogo, la discusión y la reflexión con diferentes actores e instituciones de investigación, academia, centros de estudios, sociedad civil y especialistas en la materia, para de esta forma comenzar con la elaboración de propuestas técnicas”. Para ello, el Grupo de Trabajo realizará las siguientes mesas de diálogo: 

  • Rumbo a una Convención Nacional Hacendaria, 
  • Requerimientos de Gasto, 
  • Creación del Instituto de Estudios de la Hacienda Pública, 
  • Reforma fiscal, 
  • Reforma integral al sistema de pensiones.    

En la segunda fase del plan de trabajo del Grupo, que va del mes de junio al mes de agosto “se realizará una compilación sistemática de las propuestas, además, se llevarán a cabo reuniones con representantes de gobiernos subnacionales y se presentarán las propuestas preliminares a funcionarios de diversas dependencias. Finalmente, se hará la presentación formal de los resultados de los trabajos, destacando las coincidencias”4 .

Es claro que en México hace falta una reforma fiscal que permita incrementar los ingresos públicos para financiar los crecientes compromisos de gasto público y también una reforma integral al sistema de pensiones, que lo haga sostenible en el largo plazo, ya que el gobierno federal enfrenta una creciente presión fiscal, causada, entre otras cosas, por la inyección creciente e interminable de recursos a PEMEX. 

Pero como todos sabemos, para que se pueda realizar una reforma fiscal o una reforma al sistema de pensiones, ambas reformas de gran calado, se requieren condiciones políticas y económicas adecuadas en el país, y dado que nos encontramos en medio de una pandemia, es incierto si este es el mejor momento para ello. Las personas y las empresas del país necesitan, primero volver a la normalidad, y después, reponerse de los gastos y las pérdidas causadas por la pandemia, para estar en condiciones de asumir los costos de una reforma fiscal o una reforma al sistema de pensiones. 

Sin embargo, también hay que decirlo, para que se pueda concretar una reforma fiscal o una reforma integral al sistema de pensiones se debe cumplir un largo proceso político y administrativo de preparación y discusión que no es posible realizar en un tiempo corto. En este sentido, parece atinado el tono que ha manejado el Grupo de Trabajo para la Transición Hacendaria cuando señala que busca “analizar y dejar preparados todos los estudios necesarios” para que sean utilizados en la siguiente legislatura que dará inicio el 1 de septiembre de este año. Sin duda, el tiempo que se destine a la preparación de una probable reforma fiscal, o una reforma integral al sistema de pensiones, no es tiempo perdido, pero quizá debe entenderse como parte de un proceso de más amplio horizonte.    

 1En una Convención Nacional Hacendaria participan los tres órdenes de gobierno para revisar y acordar los cambios al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). Es decir, la distribución de las facultades impositivas de los tres órdenes de gobierno para determinar cuál orden es el encargado de legislar, recaudar y administrar cada uno de los impuestos que se aplican en el territorio nacional. Esto significa definir con toda precisión las facultades fiscales exclusivas y las facultades fiscales concurrentes entre órdenes de gobierno. Los acuerdos de una Convención Nacional Hacendaria se deben traducir en Iniciativas de ley que sean aprobadas por los Poderes Legislativos y así contar con carácter legal.

2 El 4 de noviembre de 2020 se aprobó en la Cámara de Diputados la iniciativa de la Dip. Soraya Pérez del PRI, que crea al Instituto de Estudios de la Hacienda Pública, órgano equivalente al Consejo Fiscal. Ahora, dicha iniciativa espera su aprobación en el Senado. Un Consejo Fiscal sirve para vigilar la sostenibilidad fiscal, elevar la discusión fiscal, corregir el desbalance de información entre Ejecutivo y Legislativo y dota al Legislativo de un órgano técnico propio que elabora estimaciones de crecimiento, inflación, ingreso, gasto, deuda, entre otros. El Consejo Fiscal estaría adscrito a la Cámara de Diputados y se integraría con 5 consejeros que durarían 4 años en su encargo.

 3Ibid, p. 4.

 4Ibid, p. 4.

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Esto se manifestó en dos rubros. Por una parte, se observó un aumento en el gasto público para proteger la salud, pero también el ingreso y el trabajo de las personas. Por otra parte, hubo una reducción de los recursos destinados al desarrollo en los países de ingresos medios y bajos, a consecuencia, entre otras cosas, del crecimiento en el nivel de deuda de estas naciones, la cual ya traía una trayectoria ascendente desde antes de la pandemia. En este sentido, la situación provocó que los gobiernos comenzaran a incorporar, dentro de su agenda política y económica, la búsqueda de alternativas para fortalecer la generación de ingresos. Si bien es cierto que el recaudar ingresos es una tarea permanente para todos los países, la realidad es que, para ser más efectiva, esta tarea debe estar acompañada de una mejora continua en el proceso recaudatorio, priorizando métodos para fortalecer la confianza de los contribuyentes. Una encuesta reciente del Banco Mundial deja ver que la ciudadanía es más propensa a pagar sus impuestos cuando sabe que sus impuestos están siendo empleados para obtener servicios públicos de calidad. Por ejemplo, conforme al organismo internacional, ejercicios como el Presupuesto Participativo promueven el cumplimiento voluntario. Sorprende que a estas alturas, no haya más gobiernos que hayan centrado sus estrategias de recaudación en torno a la confianza y la rendición de cuentas. El basar sus estrategias en estos dos elementos, es la única forma que tienen los países de asegurar una recaudación estable, predecible y sostenible.  Adicionalmente, se debe trabajar en lograr que los contribuyentes sientan que reciben un trato justo y respetuoso de los servidores públicos, que la comunicación sobre las leyes y decisiones fiscales sea clara y que la ciudadanía tenga certeza de cuán equitativo es el sistema tributario. Lo anterior resulta valioso cuando se toma en consideración que todas las acciones, positivas o negativas, tienen un efecto sobre el comportamiento de los contribuyentes, ya sea para incentivar o desalentar el pago voluntario de impuestos. Algunas encuestas de percepción indican que muchos de los ciudadanos que viven en países de bajo ingreso, como en África, piensan que los impuestos que pagan no generan ninguna mejora en los servicios públicos. En el caso de América Latina y el Caribe, la confianza de la población en el gobierno es muy baja y se encuentra por debajo del 30%, algunos ejemplos son Argentina y Brasil, en donde el nivel de confianza es del 26% y 17%, respectivamente. Ante este reto, se debe desarrollar un marco integral para fortalecer el cumplimiento tributario en los países de bajos ingresos, a través de una reforma basada en tres pilares: cumplimiento, simplificar/facilitar y la confianza. Existen dos elementos para fortalecer el cumplimiento tributario. Por una parte, están las medidas para incrementar el monitoreo y fiscalización de los contribuyentes y, por otra, las medidas para mejorar la actuación de las autoridades responsables de la recaudación. No obstante, la mayoría de los modelos de cumplimiento tributario que se han utilizado en los países miembros de la OCDE se ha enfocado en en la primera de las medidas, es decir, en monitorear a los contribuyentes. Aunque es importante señalar que la simplificación de trámites también tiene un efecto positivo en la recaudación. Las reformas encaminadas a la facilitación reconocen el papel de la administración tributaria como proveedora de servicios e información. Se debe facilitar el proceso de pago de impuestos tanto como sea posible. Esto incluye mejorar el acceso a la información, reducción de costos de cumplimiento y evitar el uso innecesario de trámites presenciales para reducir la corrupción en el proceso. Finalmente, se analiza la confianza en el sistema tributario, es decir, si los gobiernos están actuando con apego al marco normativo y si están cumpliendo con las expectativas de la ciudadanía. La confianza de los contribuyentes aumentará si el gobierno puede garantizar la justicia, equidad, reciprocidad y responsabilidad del sistema tributario. Cuando la confianza crece, también lo hace la moral tributaria y ello conduce a un cambio positivo en las normas de cumplimiento. La lección de este análisis radica en la necesidad de cambiar el paradigma tradicional de enfocarse en las soluciones técnicas para aumentar los ingresos propios de los gobiernos. Ahora, es necesario voltear la mirada hacia otro tipo de soluciones que prioricen una mejor recaudación a partir del fortalecimiento de la confianza del contribuyente en la autoridad recaudadora. 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