Por un Fondo Mexicano del Petróleo Transparente y Ciudadano

Vía México Evalúa El manejo de los recursos derivados de la producción petrolera es un tema de vital importancia para todos los mexicanos. Por ese motivo, es indispensable que exista una elevada transparencia y un buen nivel de...

11 de julio, 2014

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Vía México Evalúa

El manejo de los recursos derivados de la producción petrolera es un tema de vital importancia para todos los mexicanos. Por ese motivo, es indispensable que exista una elevada transparencia y un buen nivel de rendición de cuentas sobre los ingresos petroleros. Dado que el petróleo es un recurso natural no renovable, es indispensable que nuestras reservas tengan la mejor administración posible, pues constituyen una oportunidad muy importante para financiar el desarrollo social y el crecimiento económico para el país.

Ahora que se están discutiendo las leyes secundarias de la reforma energética votada el pasado 12 de diciembre, este tema es de mucha relevancia, ya que una de ellas prevé la ley reguladora del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMP), que se encargará de administrar los ingresos del gobierno derivados de la exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos a partir de 2015.

Es necesario reflexionar en el diseño del FMP para evitar que se administre en la opacidad o que el ahorro que se logre termine financiando obras mal planeadas, con nula rendición de cuentas y sin los beneficios esperados. Hasta ahora, la transparencia y la rendición de cuentas en el manejo de los recursos petroleros no han sido la regla, como lo demuestra la manera en que, con el tiempo, se ha desvirtuado el Fondo de Estabilización de Ingresos Petroleros (FEIP), financiado con ingresos provenientes de la venta de hidrocarburos[1].

En 2001, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público expidió las reglas de operación que fundaron al FEIP como una reserva que pudiera compensar las caídas potenciales del ingreso petrolero. Sin embargo, en 2007 se modificaron sus reglas de operación y pasó de ser un fondo de ahorro a ser prácticamente un fondo de gasto que se destina a financiar proyectos de inversión. Sin embargo, no se conoce la estrategia de inversión de ese fondo, ni se cuenta siquiera con la lista de proyectos que financia y mucho menos con información más detallada sobre los mismos.

Lo que sí se sabe, por el trabajo de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), es que varios proyectos de inversión financiados con recursos federales (en general, no sólo los del FEIP) han sido mal ejecutados, han recibido importantes ampliaciones presupuestarias y sus tiempos de ejecución se han alargado. De una muestra de 80 contratos revisados por la ASF entre 2000 y 2012, 64 por ciento tuvo una planeación inadecuada o estudios previos que carecían de la ingeniería de detalle. De esta forma, las obras que debieron tardar en promedio año y medio extendieron sus plazos de construcción hasta cuatro años y medio más de lo previsto. En términos presupuestarios, los montos de las obras se excedieron 36 por ciento en promedio[2]. De esta manera es razonable suponer que estos proyectos no lograron los beneficios socioeconómicos planteados en un inicio.

Aunado a lo anterior, el FEIP se caracteriza por su opacidad y el manejo discrecional de sus recursos. Entre otras cosas, no se publican sus informes trimestrales ni los estados de cuenta de las operaciones financieras de este fondo. Esto ocurre a pesar de que administra recursos por un monto de casi 90 mil millones de pesos anuales.

Como se puede observar en la siguiente gráfica, el porcentaje de gasto del FEIP respecto al dinero total que recibe se incrementó considerablemente a partir de 2007. Desafortunadamente este aumento se implementó en un contexto de escasa transparencia y mala rendición de cuentas, que no incentivaron una buena gestión de los recursos.

Al analizar la iniciativa de ley que prevé la creación del FMP, lo primero que se debe señalar es que el FMP tiene un estatus de ley, lo que es aplaudible. Esto le resta vulnerabilidad, dificulta modificar su misión y le da mayor seriedad en comparación con las flexibles reglas de operación que rigen el FEIP. Hasta el momento, la propuesta prevé que se publique un informe trimestral sobre las actividades y resultados financieros del FMP, así como los estados que den a conocer la situación financiera y los montos de las transferencias que deberá efectuar este Fondo a la Tesorería de la Federación, así como a otros fondos estipulados como el FEIP[3]. Estos avances son considerables en términos de transparencia. Sin embargo, también creemos que la participación ciudadana debería ser parte del manejo de este Fondo, lo cual no parece estar seriamente contemplado.

En efecto, no basta con publicar los reportes trimestrales mencionados, sino que sería deseable que estos reportes sean discutidos de la manera más pública posible. Las decisiones sobre la asignación de los recursos públicos no pueden ocurrir a puerta cerrada y sin retroalimentación de la sociedad. Por ello, mínimamente deberían publicarse las minutas de las sesiones del comité encargado de las decisiones, denominado Comité Técnico del Fondo. Idealmente, un paso adicional sería que esta asignación cuente con la opinión de un Consejo Ético, como es el caso en Noruega, donde una estructura de este tipo está encargada de la inversión socialmente responsable de los ingresos petroleros[4].

Ahora, a pesar de que la iniciativa de ley del FMP propone que el Comité Técnico del Fondo comprenda cuatro miembros externos al gobierno, tampoco es del todo claro que el Comité Técnico vaya a tener voces efectivamente ciudadanas. De acuerdo al artículo sexto de la iniciativa, el Comité estará integrado por el titular de la SHCP, el titular de la Secretaría de Energía, el Gobernador del Banco de México y cuatro expertos que sugerirá el Ejecutivo. Estos cuatro miembros deberán comprobar al menos diez años de experiencia relevantes en la materia, pero no se plantean criterios para asegurar su imparcialidad política. Basta con que no hayan estado involucrados en puestos públicos durante los últimos seis meses para poder ser designados.

Deberían establecerse otros criterios que favorezcan la designación de técnicos, que sean verdaderamente independientes, elegidos con base en el desempeño y experiencia que han tenido en el sector. En el Comité Directivo del Consejo Nacional de la Política de Desarrollo Social (Coneval), por ejemplo, sólo se consideraba como posibles candidatos a integrantes del Sistema Nacional de Investigadores. Si bien no tiene que ser el caso del Comité Técnico del FMP, es un ejemplo de un tipo de criterios rigurosos para seleccionar perfiles técnicos. En el caso del FMP, no es deseable que el Ejecutivo centralice las decisiones, lo cual podría ocurrir si todos los miembros del Comité Técnico están politizados. La gestión del fondo necesita del componente ciudadano.

Por otra parte, también es recomendable que se garantice que el Fondo sirva para el ahorro del largo plazo. El proyecto de ley estipula que el Fondo debe ahorrar, por lo menos, el 3% del PIB anualmente, es decir, alrededor de 494 mil millones de pesos. Esta cantidad representa aproximadamente cinco veces lo que concentraba el FEIP y puede ser una buena cantidad para empezar. No obstante, es necesario que se considere también una estrategia de ahorro más de largo plazo, para que los recursos se mantengan y aumenten. Un mecanismo incremental podría ser pertinente en este caso, de tal forma que se empiece con poco, pero que el porcentaje ahorrado crezca conforme pasa el tiempo.

Lo que no debe suceder es que los recursos se inviertan mal y se desperdicie una buena oportunidad de inversión y crecimiento. Sería como vender una casa para hacer las compras en el supermercado. El ingreso de capital idealmente debe ocuparse para gasto de capital, de tal forma que se dinamice la capacidad productiva del país. Por ello, este Fondo debe alcanzar un balance entre corto y largo plazo, así como entre ahorro y gasto. Esto podrá suceder si el FMP privilegia las mejores decisiones técnicas, sin politizarse, y siempre teniendo en cuenta el bienestar ciudadano.

En conclusión, el manejo del FMP es un tema de enorme importancia que le atañe a la sociedad mexicana en su conjunto. Es imprescindible aprender de la experiencia del FEIP y prever que el FMP tenga componentes ciudadanosy de transparencia fuertes. Esto implica hacer públicos todos los documentos necesarios para poder entender los procesos de decisiones y garantizar mínimamente que habrá una pluralidad de opiniones expertas no politizadas al interior del Comité que maneja el Fondo. De lo contrario, corremos el riesgo de que nuestro patrimonio petrolero termine consintiendo intereses políticos en lugar de ver por las mejores decisiones que favorezcan el bienestar ciudadano.

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[1] Mientras que el FEIP se encarga de los excedentes petroleros, el FMP se encargará de los ingresos petroleros en su totalidad, con excepción de los impuestos.

[2] Auditoría Superior de la Federación (2012): Problemática General en Materia de Obra Pública.

[3] No queda claro que los estados a los que se refiere el proyecto de ley sean los estados de cuenta, pero esperamos que así sea.

[4] Este Consejo Ético en Noruega determina en qué empresas cotizadas en bolsa se puede invertir, excluyendo las que no tienen un manejo financiero adecuado, las que producen minas antipersonales o armas nucleares, y las que consideran violadoras de derechos humanos (entre las que figura Wal-Mart de México, por cierto).

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* Por Mariana Campos, Coordinadora del área de Gasto Público y Transparencia, y los investigadores Osvaldo Landaverde y Esther Ongay.

* Texto publicado el 26/06/2014 en Animal Político: http://www.animalpolitico.com/blogueros-el-blog-de-mexico-evalua/2014/06/26/para-un-fondo-mexicano-del-petroleo-transparente-y-ciudadano/#ixzz35lXrUX6f

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