El pasado lunes, los miembros del Colectivo por un Presupuesto Sostenible (Colectivo Pe$o),[1] integrado por diez Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs) que tienen como objetivo mejorar la sostenibilidad, transparencia y rendición de cuentas de las finanzas públicas del país, presentamos una propuesta para el fortalecimiento de las capacidades técnicas y atribuciones del Poder Legislativo dentro del proceso presupuestario. Esto, con el objetivo de enriquecer la discusión presupuestaria que se da entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. A dos días de la entrega del Paquete Económico 2017, este tema adquiere mayor relevancia.
Proceso Presupuestario en México
El proceso presupuestario con el que cuenta el país se puede dividir en dos partes principales: 1) Cuando se encuentra dentro de las facultades del Poder Ejecutivo, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP); y 2) cuando pasa al Poder Legislativo para su revisión y aprobación.
En la primera parte, las instituciones que conforman al Gobierno Federal, son aquellas que solicitan a la SHCP su presupuesto. Esto, a través de los conductos que la misma Secretaría establece.[2] Una vez que se tiene el conglomerado de solicitudes de recursos de las instituciones, se integra un solo documento llamado Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) y se presenta junto con la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF), los Criterios Generales de Política Económica y cualquier otra iniciativa de ley que incida directamente en las finanzas públicas nacionales,[3] formando así, el Paquete Económico.[4]
Este Paquete Económico se presenta ante el Congreso, específicamente a Cámara de Diputados, y ahí es donde la negociación inicia. Cabe destacar que, por ley, la Cámara de Diputados es la encargada de aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)[5] mientras que ambas cámaras participan en la aprobación de la LIF así como de cualquier otra iniciativa de ley que se presente en el Paquete Económico.
Hay muchas críticas al respecto de esta parte del proceso, pues aparentemente en la toma de decisiones respecto de la aprobación de los recursos públicos, es marginal el uso que se le da a la información sobre el desempeño de los programas presupuestarios generada por el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)[6] y las evaluaciones coordinadas por la SHCP, la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
El (poco) análisis técnico del legislativo
El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP)[7] surge en 1999 con el fin de fortalecer las capacidades técnicas de los diputados, dentro de la negociación presupuestaria. No obstante, actualmente el CEFP, así como la Unidad de Finanzas del Instituto Belisario Domínguez (IBD), que corresponde al Senado,[8] cuentan con un marco normativo muy laxo, por lo que carecen de definiciones puntuales sobre sus respectivas tareas.[9] Aunado a esto, el modelo de gobernabilidad con el que cuentan los órganos técnicos del legislativo, permite la politización de los mismos. Esto porque para el CEFP, la dirección de la institución depende del Comité que es integrado por cuatro diputados federales mientras que para el IBD, se integra éste por cuatro senadores, lo cual se traduce en rotación cada que hay elecciones federales (cada 3 años para diputados y 6 para senadores; ambos con posibilidad a reelección desde el 2018).[10]
Por ello, se tienen los siguientes problemas:
- Hay un monopolio de la información fiscal. El ejecutivo federal concentra la información de memorias de cálculo de variables macroeconómicas, así como otros indicadores de ingresos y gasto. Lo anterior impide realizar un monitoreo de las variables durante el ejercicio fiscal.
- Ambos órganos tienen poca capacidad técnica para el análisis de insumos. Como se mencionó anteriormente, la amplia participación política dentro de éstos órganos, limita la libertad de gestión que tienen y aportan muy poco al debate presupuestario.
- No hay continuidad, por mandato, de sus actividades. Debido a la poca especificación de las atribuciones de los órganos, no hay continuidad en los insumos que éstos producen.
Conclusión
Ante la problemática descrita anteriormente, el Colectivo por un Presupuesto Sostenible, presentó ayer una iniciativa para la creación de un nuevo órgano técnico que funcione para ambas cámaras, y que fortalezca las capacidades del poder legislativo. Esto, mediante:
- La despolitización de este nuevo órgano mediante la creación de un Consejo Directivo con perfil académico que propondrá una terna de posibles directores para que posteriormente uno sea seleccionado por las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público así como la de Presupuesto y Cuenta Pública.
- Dotar al Nuevo Órgano Técnico de un servicio profesional de carrera especializado en finanzas públicas.
- Estableciendo por mandato, obligaciones de análisis en los temas de relevancia presupuestaria;[11]
De esta forma, conseguiremos que el debate del presupuesto se enriquezca de manera positiva para la sociedad.
[1] El Colectivo Pe$o está integrado por: Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP), Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), Comunidad Mexicana de Gestión Pública para Resultados, Ethos Laboratorio de políticas públicas, Fundar Centro de Análisis e Investigación, Gestión Social y Cooperación (GESOC), Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo (ITDP por sus siglas en inglés), México Evalúa Centro de Análisis de Políticas Públicas y Acción Ciudadana Frente a la Pobreza. Ver: http://bit.ly/2chVAkx
[2] Primero se emite la Estructura Programática, la cual contiene las categorías de asignación de recursos junto con sus metas, objetivos e indicadores de resultados: http://bit.ly/2bDGWos. Posteriormente, la SHCP emite las Disposiciones para la Programación y Presupuestación 2017 que son las herramientas para que las dependencias soliciten los recursos: http://bit.ly/2bSGOUh
[3] Por ejemplo, para 2016 se presentó: Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos, Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, del Código Fiscal de la Federación y de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la Informe sobre el ejercicio de la facultad del Ejecutivo Federal para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación o importación, e incluso para crear otras, que se presenta de conformidad con el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ver: http://bit.ly/1UA37gK
[4] Ver la Propuesta de Paquete Económico 2016: http://bit.ly/1UA37gK
[5] Ver la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 74, numeral IV: http://bit.ly/2bqBwgO
[6] Portal de Transparencia Presupuestaria: http://bit.ly/X1vpVj
[7] Con el antecedente en 1997 de la creación de la Unidad de Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados en 1998.
[8] Es el órgano técnico que brinda información al debate parlamentario en el Senado.
[9] Véase en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, art 49, numeral 3: http://bit.ly/2bF7kBd y en el Reglamento del Senado de la República, artículo 300, numeral 4: http://bit.ly/2c7I17b
[10] Reglamento Interno de Cámara de Diputados: http://bit.ly/2bNkfNe y Reglamento Interno de la Cámara de Senadores: http://bit.ly/2c7I17b.
[11] Crecimiento económico, Inflación, Comportamiento de la tasa de interés interbancario, Desempleo, Recaudación tributaria, Deuda público, Pasivos contingentes, Pérdidas recaudatorias de Gastos Fiscales e Ingresos públicos.
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