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Presupuesto Base Cero: rompiendo la lógica del presupuesto inercial

Deterioro del entorno económico internacional El pasado 30 de enero de 2015[1], el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Dr. Luis Videgaray, anunció en conferencia de...

31 de marzo, 2015

Liliana Alvarado Baena

Deterioro del entorno económico internacional

El pasado 30 de enero de 2015[1], el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Dr. Luis Videgaray, anunció en conferencia de prensa la decisión del Gobierno Federal de implementar medidas fiscales preventivas para asegurar la estabilidad macroeconómica del país ante el previsible deterioro del entorno económico internacional. En el diagnóstico presentado por la SHCP, algunos de los factores que alimentan este nuevo escenario son:

Volatilidad en el precio del petróleo: que se manifestó a través de una drástica caída de los precios internacionales del petróleo a inicios de 2015. Particularmente de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME), cuyo precio ha caído 40% en los últimos 6 meses.[2]
Normalización de la política monetaria en Estados Unidos: que se traduce en la expectativa de un alza inminente en las tasas de interés por parte de la Reserva Federal, lo que implica una disminución en los flujos de capitales hacia países emergentes.

Reacción del Gobierno mexicano: medidas fiscales precautorias

Ante estas nuevas condiciones económicas internacionales, la SHCP anunció la implementación de dos medidas fundamentales:

1. Ajuste significativo del gasto público: por un monto de 124 mil 300 mdp del gasto del sector público federal, lo que representa el 0.7% del PIB.

Distribución del ajuste presupuestal por entidades públicas: 2015

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Fuente: Portal de Transparencia Presupuestaria, SHCP.

Distribución del ajuste por tipo de gasto para dependencias de la APF: 2015

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Fuente: Portal de Transparencia Presupuestaria, SHCP.

2. Presupuesto Base Cero: es una estrategia de presupuestación, que se verá reflejada en el Presupuesto de Egresos para 2016[3] y que implica cambiar por completo la lógica bajo la cual éste se ha construido, con el objeto de privilegiar los proyectos de inversión y aquellos programas con mayor beneficio para la población.

Origen y lógica del Presupuesto Base Cero

La premisa básica detrás del Presupuesto Base Cero consiste en, a partir de una revisión detallada de todos los rubros de un presupuesto, incrementar la eficiencia del gasto en un entorno de austeridad.

La presupuestación base cero (zero-based budgeting) es un concepto que proviene del ámbito empresarial y que fue incorporado en el sector público de Estados Unidos a finales de los 70 por muchas ciudades y por ciertos gobiernos nacionales, como Tailandia, para ordenar su gasto en rubros como salud o educación, donde los supuestos para incrementar el gasto son rara vez cuestionados.
El creador del concepto es Peter Phyrr[4], manager de la compañía Texas Instruments, donde habitualmente el presupuesto anual se elaboraba, de forma inercial, sobre la base del presupuesto del año anterior.
En el presupuesto inercial, a cada rubro de gasto ejecutado el año pasado, se le añadía un determinado porcentaje de crecimiento para el siguiente año. Este porcentaje de incremento se determinaba arbitrariamente, aunque en ocasiones se encontraba atado a otra variable como la tasa de inflación, el crecimiento del PIB o la tasa de crecimiento de las ventas de la empresa.

Cuando Peter Pyhrr implementó la idea de la presupuestación de base cero en Texas Instruments, cada año se preparaban los presupuestos, como si las cifras del año pasado no hubieran existido. Esto es:

Cada rubro tiene que ser repensado desde cero y luego justificado.
No es aceptable el uso de los gastos del año pasado como punto de referencia en los nuevos gastos presupuestados, para luego sólo tener que justificar el aumento de ese gasto.
Todas las demandas de recursos presupuestales son tratadas enteramente como si fueran nuevas solicitudes de proyectos totalmente nuevos.

Entre las ventajas atribuidas a la presupuestación base cero se encuentran las siguientes:

Permite que el costo de funcionamiento de las operaciones de una empresa o gobierno ocurra en el nivel más bajo posible.
Al romper con la lógica del presupuesto inercial, la toma de nuevas decisiones se da a un costo muy bajo y existe mayor flexibilidad para adaptarse a un entorno de recursos escasos.

Entre las desventajas inherentes a los presupuestos base cero encuentran las siguientes:

Su confección e integración consume mucho tiempo, información y recursos.
Es complejo, no poseen la simplicidad de un presupuesto incremental.

SHCP: el reto de la implementación

En el caso de aplicar la lógica base cero al PEF 2016, la propuesta de la SHCP consiste en transitar de un presupuesto inercial, en el que se toma como base el presupuesto anterior y se le incorporan incrementos marginales, a uno en el que cada año se parte de una base nueva y se revisan exhaustivamente:

Rubros de gasto que presentan duplicidades y programas que no cumplen su propósito;
Inversiones que no alcanzan los niveles de rentabilidad social deseada y cualquier política pública con impactos regresivos en la distribución del ingreso y la riqueza.

En opinión de diversos analistas, la implementación de la lógica base cero en el PEF 2016, donde la premisa del presupuesto inercial es la norma, se avizora como un asunto complejo y representa un reto de negociación política para la SHCP, porque implica romper con los usos y prácticas establecidos[5] que rigen la discusión, modificación y negociación presupuestal en el Poder Legislativo.

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[1] Conferencia sobre las Perspectivas Económicas 2015-2016 y el Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública al cuarto trimestre de 2014.

http://www.shcp.gob.mx/SALAPRENSA/doc_discurso_funcionarios/secretarioSHCP/2015/lvc_fin_publicas_iv_trime_2014_30012015.pdf

[2] De acuerdo con datos del Servicio Geológico Mexicano, el precio del promedio del barril de la MME el 21 de octubre de 2014 se ubicó en 77.63 dls, mientras que el 12 de marzo de 2015 fluctuó en 46.44 dls. http://portalweb.sgm.gob.mx/economia/es/energeticos/precios-historicos/695-seguimiento-precio-del-petroleo-mezcla-mexicana-mme-datos.html

[3] SHCP anunció que, apoyado por el Banco Mundial, ha iniciado ya una revisión integral del gasto público.

[4] Pyhrr, P., “Zero-base Budgeting: A Practical Management Tool for Evaluating Expenses”, John Wiley & Sons, 1973.

[5] Muchos legisladores acostumbran reportar como un logro de su gestión legislativa la aprobación de incrementos en programas públicos o la aprobación de presupuestos “históricos” para sus estados.

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