¿Qué hay más allá del presupuesto base cero?

La realidad económica actual plantea retos muy importantes para las finanzas públicas por la innegable caída de los ingresos del sector público por el precio… La realidad económica actual plantea retos muy importantes para las finanzas...

13 de julio, 2015

RHT

La realidad económica actual plantea retos muy importantes para las finanzas públicas por la innegable caída de los ingresos del sector público por el precio…

La realidad económica actual plantea retos muy importantes para las finanzas públicas por la innegable caída de los ingresos del sector público por el precio internacional del petróleo a niveles muy inferiores que los de años pasados.

Petróleos Mexicanos informó hace un par de semanas que en el periodo enero-mayo de 2015 los ingresos fueron de aproximadamente 133 mil millones de pesos (8 mil 628 millones de dólares); apenas 46% de los ingresos que se reportaron el año pasado en el mismo periodo.

La reacción más importante del gobierno ha sido el planteamiento del presupuesto base cero en 2016 como una medida anticipada para contener la presión en las finanzas públicas y mejorar la efectividad del gasto.

Un presupuesto base cero consiste en amarrar cada parte del gasto a una necesidad específica, además de evitar duplicidad en los programas y priorizar los temas que se pretende abarcar con el gasto público.

De entrada, el gobierno federal ha anticipado que en 2016 se dejarán de ejercer 135 mil millones de pesos, así como la eliminación de 56 programas de la administración pública federal.

A pesar de que es muy loable el esfuerzo del gobierno para ejercer un presupuesto más austero y pulcro, la realidad es que la efectividad del gasto público no puede venir solamente de gastar menos, eliminar programas o reordenar las prioridades en la agenda de temas que se tienen qué abarcar.

A continuación se mencionan dos aspectos muy importantes para potencializar la efectividad de 2016 en materia de finanzas públicas.

1. Reducción de los ingresos no tributarios

La relación ingreso-gasto del sector público posee una dualidad interesante.

Por un lado, los ingresos tributarios, es decir los ingresos que provienen de la recaudación general de impuestos han venido incrementándose en este sexenio, debido a los incentivos para estar registrado ante la Secretaría de Hacienda. Los datos más recientes que publica la Secretaría de Hacienda arrojan que en los primeros 5 meses de este año, los ingresos tributarios crecieron un 28.5% en términos reales.

Este es un aspecto muy positivo de lo que ha ocurrido en materia de impuestos en los primeros tres años del sexenio, pues los ingresos por impuestos han sido consistentemente bajos.

^{Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.}

Por otro lado, los ingresos que no provienen de la recaudación de impuestos cayeron en los primeros cinco meses de 2015 en 30.8% en términos reales.

Con este panorama, es normal esperar que el PEF 2016 considere una reducción del gasto.

El problema con las reducciones en el gasto es que el gasto público efectivamente ejercido año tras año es inconsistente con lo que se aprueba en el PEF.

Esta dinámica de sobre-ejercicio del gasto acarrea problemas relacionados de diversa índole.

Primero, un presupuesto que en los hechos se “sobreejerce” de manera consistente, genera incentivos del aparato gubernamental a no ajustarse a los lineamientos de gasto y los órdenes de prioridad que fueron discutidos y debatidos con el legislativo.

Segundo; el sobreejercicio del gasto público ha dado al gobierno la capacidad de usar fondos “extrapresupuestarios” a lo largo del ejercicio durante muchos años, lo cual genera incentivos para la opacidad y la extralimitación de los funcionarios públicos.

Gasto ejercido vs. gasto aprobado en México de 2005 a 2014

^{Fuente: México Evalúa con base en información de la SHCP.}

Es de sentido común darnos cuenta que un presupuesto que no se respeta en los hechos se convierte en más en un ejercicio de discusión, valioso desde el punto de vista democrático, pero inerte en cuanto a cómo gastar bien.

En un importante estudio realizado por México Evalúa, se destaca que en el periodo de 2005 a 2014 se ejerció 8.3% más de presupuesto en promedio cada año; unos 262 mil millones de pesos.

De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, existen tres principios para el buen funcionamiento del presupuesto:

Alcance o cobertura.- El presupuesto debe tener un fondo total unificado del dinero público, así como claridad en todo lo que se abarcará con el presupuesto.
Transparencia.- No solo se requiere que la información sobre el presupuesto ejercido sea pública, sino que las clasificaciones de gasto sean funcionales y la estructura programática del gasto sea clara y congruente.
Realismo.- Se necesita contar con estimaciones precisas del entorno macroeconómico y existir congruencia con lo presupuestado vs. lo que se ha ido ejerciendo históricamente.

2. Opacidad y malos incentivos

La estructura financiera y de operación del aparato gubernamental está orientada a gastar en función de ingresos extraordinarios que no provienen necesariamente de la tributación sino básicamente de la renta petrolera.

Es muy importante notar que este esquema de sobreejercicio con base en excedentes es insostenible. Primero porque no habrá tales excedentes. Segundo, porque esto metería al gobierno en una fuerte presión deficitaria.

El apego a lo que se presupuesta no es solo una práctica sana desde el punto de vista retórico sino, como hemos mencionado, desde el punto de vista funcional.

Entre más espacios hay para realizar ajustes al presupuesto, más difícil se vuelve la evaluación de la efectividad de las políticas públicas y por ende, más difícil establecer ejercicios como el presupuesto base cero.

Dicho de otra forma, uno de los riesgos del presupuesto base cero que se plantea en la actualidad es que no se considere como ha venido gastando el gobierno y por ende se mantenga el problema de los reajustes al presupuesto sobre la marcha, el problema del sobreejercicio.

Diferencias entre el presupuesto ejercido y el aprobado del gobierno sin incluir Entidades de Control Presupuestario Indirecto.

^{Fuente: México Evalúa con información de la Cuenta Pública Federal de la SHCP.}

Una pregunta válida es por qué gastar más de lo planeado puede representar un problema para las personas. El problema consiste en que de cada peso que la población aporta, una mayor parte se va en acciones de las que es muy difícil conocer sus alcances o su efectividad.

Otro problema estructural que acarrean los reajustes al presupuesto que redundan en sobreejercicio del gasto es que existen incentivos de índole política para favorecer a grupos de interés que representan o tienen el potencial de representar una amenaza para la estabilidad política de los gobiernos en turno. De esta manera, citando a Edna Jaime (Directora de México Evalúa), esos grupos favorecidos que en un momento sirvieron al gobierno en turno “[ ]hoy pesan mucho en la estructura del gasto y minan los esfuerzos redistributivos del Estado mexicano”.

Las partidas extra presupuestales suelen ser muy porosas y donde reside la mayor opacidad, por lo que los grupos de interés harán todo lo posible por capturarlas. La dimensión de los problemas de un estado que consistentemente otorga beneficios a estos grupos puede tener un potencial desestabilizador insospechadamente grande.

Un ejemplo típico son los acuerdos con los sindicatos magisteriales a través de los años en los sexenios anteriores. Aparentemente los beneficios otorgados a ese grupo sirvieron para lograr una relativa estabilidad política y gremial, pero en el largo plazo el resultado fue que les dio un poder exagerado y terminó desvirtuando algunos de sus objetivos más importantes.

Por ejemplo, la sola idea de tocar los intereses económicos de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) despertó la preocupación de un proceso electoral alterado por acciones de dicho sindicato en junio del presente año.

Conclusiones

Ante las fuertes presiones económicas tanto de carácter interno como externo en el ejercicio fiscal de 2016, México debe repensar su estructura de ingresos y gastos, por lo que el debate y la implementación del presupuesto de base cero no pudo haber llegado en un mejor momento.

Pero más allá del presupuesto base cero, se requiere tener por fin en México una elaboración del presupuesto apegada a las mejores prácticas internacionales, en donde todos los rubros sean claros, la transparencia sea funcional y asequible, y en el que los reajustes presupuestarios se reduzcan al mínimo posible.

No hay manera de lograr finanzas públicas sanas en el largo plazo cuando se tiene una dinámica en la que el gobierno no solo gasta más de lo que el legislativo aprueba, sino que lo hace de manera diferente a lo que se estipula.

La modificación neta del presupuesto se refiere a que existen tanto aumentos como recortes al presupuesto que se dan sobre la marcha. En el neto, en México las ampliaciones son consistentemente mayores a las reducciones, por lo que se termina gastando más de lo que se presupuesta.

Si bien la modificación promedio neta al presupuesto es de una dimensión todavía manejable, se requiere llevarla al mínimo, de la mano de un compromiso frontal con la transparencia del gasto público, en la que se privilegie el sentido de un presupuesto: gastar lo que se planeó. No más, no menos.

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