En corrupción: México más cercano a lo peor que a lo mejor

En medio de la crisis política, social y el escándalo de la Casa Blanca por el que atraviesa nuestro país, ayer Transparencia Internacional nos echó limón en la herida: nos… En medio de la crisis política, social...

4 de diciembre, 2014

En medio de la crisis política, social y el escándalo de la Casa Blanca por el que atraviesa nuestro país, ayer Transparencia Internacional nos echó limón en la herida: nos…

En medio de la crisis política, social y el escándalo de la Casa Blanca por el que atraviesa nuestro país, ayer Transparencia Internacional nos echó limón en la herida: nos recuerda que sí México es un país bien corrupto, de acuerdo con su índice México ocupa el lugar 107 de 175 países. Obtuvo 35 puntos de 100, en donde 0 se entiende como lo más corrupto y 100 lo menos corrupto. Dinamarca destacó en el primer sitio con 92 puntos y Somalia, junto con Corea del Norte, se ubicó en el último sitio con 8 puntos.

En el tema de corrupción estamos más cerca de lo peor que de lo mejor. Estamos más cerca de Somalia y Corea del Norte que de Dinamarca. Estos resultados afortunadamente nos reiteran que no estamos donde deberíamos para tener un crecimiento y desarrollo más prósperos. Nos recuerdan que aún hay mucho camino que recorrer para llegar a un mejor lugar, y vamos muy atrasados porque vamos muy lento.  

Es obvio que dado la profunda infiltración de la corrupción en las estructuras de poder se vuelve un acto casi contra natura el combatir efectivamente a este monumental flagelo. A lo largo de los años,  sobretodo de los últimos años, los candidatos presidenciales usan como bandera de campaña el combate decidido y frontal contra la corrupción. Sin embargo, el propio sistema se vacuna contra dichos cambios que terminan teniendo enormes limitaciones escritas en letras chiquitas y grandes en los textos de la constitución y demás leyes asociadas al diseño de nuestras instituciones de tal modo que nunca surten el efecto esperado. Lástima que sí nos cuestan mucho dinero, porque el desempeño sigue siendo algo completamente alejado de las asignaciones presupuestales. Así tenemos enormes instituciones con una gran presencia en el presupuesto como el INE y el IFAI pero que no logran avanzar el camino para acercarnos a Dinamarca.

Dichosamente, hoy se vislumbra un pequeño destello de luz que ilumina el camino. Después de un año de espera el PAN puso a discusión una nueva iniciativa de reforma constitucional anticorrupción. Es una propuesta que además fue nutrida por diversas organizaciones de la sociedad civil especializadas en el tema, así como por instituciones oficiales que desempeñan una función sustantiva en el control de la corrupción en nuestro país. Aquí aprovecho la ocasión para reconocer el trabajo realizado de la Red por la Rendición de Cuentas (RRC) que ha hecho un papel muy relevante en organizar la participación de la sociedad civil, hacerla más efectiva y contribuir en orientar la solución hacia una que tome en cuenta la fragmentación del sistema de rendición de cuentas.

Parece que valió la pena la espera porque la nueva reforma propuesta sí supone un mejor diseño institucional que la que fue propuesta anteriormente por el Poder Ejecutivo. Tiene más potencial para incidir en el control de la corrupción. Se propone un Sistema Nacional Anticorrupción, el cual está conformado por varios entes que deberán coordinarse para atender este serio problema que evidentemente no puede resolverse con un solo órgano, como se supuso en la propuesta anterior. Incluso el sistema se concibe a partir de otros sistemas, como el de fiscalización y el de planeación.

Sin embargo, es importante aclarar que una reforma constitucional sólo plantea las líneas generales de actuación del Estado mexicano, por lo que no es pertinente anunciar que con esta medida se asegura el control del problema.  Los cambios a las leyes secundarias que definen el diseño y operación de procesos que son proclives a la corrupción o bien que operan mecanismos de control y rendición de cuentas son una parte fundamental para lograr un cambio de grado en el control de la corrupción. Estos cambios se discutirán posteriormente.

A pesar de que la propuesta es mejor que la anterior, sigue siendo perfectible. Con respecto a las capacidades de la auditoría en los Artículos 74 y 79 constitucionales la reforma anticorrupción actual es algo inconsistente. Es diferente el alcance  de la reforma que presume la exposición de motivos y el que resulta del texto de la redacción de la reforma. Así, es indispensable ajustar la redacción de la reforma.

En la redacción de la exposición de motivos se anuncia una mejora en el alcance y en la oportunidad del proceso de fiscalización mediante la eliminación del principio de anualidad, una reducción en los tiempos de entrega de la cuenta pública y la cuenta pública auditada, así como la posibilidad de hacer ejercicios de auditoría en tiempo real. Sin embargo, el texto de la reforma no es tan contundente para lograr completamente esos cambios en el proceso de fiscalización.

En el texto de la reforma la fiscalización quedó definida como un proceso posterior al ejercicio del presupuesto. Entonces, literalmente la posibilidad que se abre es la de hacer “revisiones” durante el ejercicio a los entes fiscalizados. Pero no se menciona en qué tipo de situaciones deben hacerse o tienen que hacerse estas revisiones, qué va a detonar ese proceso,  ni tampoco en qué consiste una revisión. Por otro lado se establece que la ASF podrá fiscalizar ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública en fiscalización, pero también se dice que eso no significa que la Cuenta Pública está abierta nuevamente para todos los efectos legales. Así no queda claro qué efectos legales estarán vigentes cuando se fiscalicen nuevamente algunos aspectos de una Cuenta Pública ya revisada anteriormente y de esta manera queda en duda el verdadero alcance de la reforma en cuánto a la eliminación del principio de anualidad.

A continuación explico con mayor detalle este y otros puntos que a su vez representan los de la organización donde trabajo, México Evalúa. Es parece indispensable redactar con mayor claridad y contundencia en el texto de la reforma para precisamente lograr avances que anuncia la exposición de motivos en el terreno de la fiscalización.

Mejora en la oportunidad el proceso de fiscalización

  • La reducción de los tiempos en la entrega de la Cuenta Pública (CP) de parte del Ejecutivo y en su auditoría, es un avance positivo (Artículo 74 y 79). Sin embargo, la reforma no garantiza que haya una mejora completa en la oportunidad del proceso de fiscalización. La entrega de la CP el último día de febrero y la entrega de la CP auditada para el 31 de octubre con la correspondiente prórroga es aún insuficiente, no podrá ser utilizada como un insumo para la planeación del presupuesto de los ingresos que son recursos públicos igualmente importantes. Además, cuando el ejecutivo haga uso de la prórroga de un mes en la entrega de la Cuenta Pública el proceso de fiscalización podría atrasarse, la entrega de la cuenta pública auditada sucedería a fines de noviembre, de tal manera que no logre presentarse la CP auditada previo al 15 de noviembre, es decir, al momento de aprobación del presupuesto. De esta forma se limita el avance de hacer más oportuno el proceso de fiscalización para mejorar la toma de decisiones en materia de gasto.

 

  • La posibilidad de hacer auditorías en tiempo real se reduce por problemas en la redacción del texto constitucional. La fiscalización quedó definida en la Fracción I del Artículo 74 como una actividad que se realiza de manera posterior al ejercicio de los recursos. En un siguiente párrafo de esa misma fracción se establece que la Ley establecerá en qué situaciones podrá revisarse a los entes fiscalizados durante el ejercicio, cuando ya podría desde la constitución ir identificando los tipos generales de situaciones en las que deberá detonarse este proceso. Como está planteada la redacción de la iniciativa puede conllevar a una controversia que termine limitando la posibilidad de la fiscalización durante el ejercicio, ya que no queda claro si una revisión es igual a una auditoría; en caso de que no sea así, lo que se podrá hacer durante el ejercicio serán revisiones y lo que claramente es de carácter posterior es la fiscalización. Además, resulta pertinente revisar la ley de contabilidad gubernamental porque de acuerdo con lo establecido en los informes trimestrales, la información de la ejecución del presupuesto que se publica durante el ejercicio es de carácter preliminar. Hasta que no se presenta la CP las cifras sobre el presupuesto ejercido son preliminares por lo que los hallazgos que resulten de las revisiones durante el ejercicio podrían no tener la relevancia esperada, ya que no versarán sobre un hecho.

 

  • La creación de los Informes Individuales de auditoría, los reportes de las auditorías que se publicarán conforme sean terminadas, es una excelente avance en términos de transparencia en el ejercicio del presupuesto (Artículo 79). Sin embargo, es necesario fortalecer esta medida. Se sugiere que la ASF publique un calendario de publicación que informe a la población sobre cuándo estima publicar los informes de auditorías individuales, de esta forma se promueve una publicación regular de la información, fortalece la transparencia del propio proceso de  fiscalización y todo en conjunto contribuye a que en la práctica verdaderamente haya un avance en la oportunidad con la que es posible acceder a los hallazgos de las auditorías. 

 

Mejora en el alcance de la fiscalización

  • Otro de los aspectos que ha promovido esta reforma constitucional es la eliminación del principio de anualidad. Ahora, la reforma establece que la ASF podrá fiscalizar ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública en fiscalización. Sin embargo, se acompaña de una redacción que no termina limitando el efecto de la fiscalización de ejercicios anteriores, pues se establece que dicha revisión no significa que la Cuenta Pública está abierta nuevamente para todos los efectos legales. Es necesario eliminar esa redacción. De lo contrario es cuestionable el efecto real de poder auditar ejercicios anteriores.

Otros cambios que no mejoran su capacidad

  • La ASF quedó con mínimas posibilidades de incidir en el desempeño de los programas al hacer sus revisiones de desempeño. Se establece que la ASF sólo podrá emitir recomendaciones para la mejora en el funcionamiento de los mismos. Asociar los mecanismos de asignación presupuestaria a los resultados de los programas es un vacuna contra la corrupción y dispendio, con base en esta premisa la ASF debería tener un rol más relevante en este aspecto. Se le podría dar carácter vinculatorio a dichas recomendaciones o bien obligarla a producir y publicar un informe con el nombre, presupuesto, deficiencias y las recomendaciones de los programas que las hayan ameritado.

 

  • La ASF perdió su potestad para fincar responsabilidades resarcitorias. Esta facultad quedará a cargo del tribunal administrativo. Resulta hasta cierto punto absurdo que se elimine algo que ha funcionado medianamente bien. A lo largo de su existencia a logrado recuperar poco más de 90 mil millones de pesos al erario mediante este proceso. El tribunal es sin duda casi la única apuesta de la reforma anticorrupción, la pregunta es si es conveniente jugarlo todo en una sola apuesta. [1] Incluso parece razonable incluir un transitorio que pueda indicar en qué momento perderá dichas atribuciones, para que no se pierda la función previo al pleno funcionamiento del tribunal.

 

Es justo destacar en este espacio que celebramos que en la reforma se amplíen las capacidades de la ASF para poder investigar casos de corrupción y que sus facultades de investigación vayan más allá de fiscalizar la Cuenta Pública.

Por último, se debe resaltar que es fundamental identificar en la reforma constitucional el conjunto de legislación secundaria que deberá ser revisada como consecuencia de esta reforma. En este sentido parece fundamental revisar las leyes del presupuesto, las leyes de las contrataciones de obra y adquisiciones y las leyes de responsabilidades, por mencionar algunas.

Todos los que arrastramos el lápiz en este tema, tenemos que leer muy bien lo que se está redactando en la reforma anticorrupción. No lo que se anuncia en los discursos, porque eso no indica como va a operar el sistema. El texto de la reforma constitucional es el que contiene el diseño del sistema y de ahí partirá la operación del mismo. Como se dice coloquialmente, es momento de cerrar filas y poner en la mesa la mejor propuesta posible.

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[1] Esta recomendación no se incluyó en la tabla de redacción porque se considera que para este punto sólo debería dejarse la redacción actual de la Constitución.

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