El gasto público no genera los beneficios que debería
El gasto público no genera los beneficios que debería
Para 2015, la federación tiene presupuestado gastar 4 billones 695 mil mdp. Sin embargo, la mala calidad del gasto público, así como factores como la corrupción, ocasionan que el ejercicio de estos recursos genere escasos beneficios para los ciudadanos.
En teoría, el gasto público debería disminuir la brecha entre los habitantes con más ingresos y menos ingresos de un país, debido al efecto redistributivo que implica el que los ricos paguen más impuestos y que los más pobres sean los principales benefactores de los programas sociales. Sin embargo, México es el país de la OCDE en el que los impuestos y transferencias tienen menor impacto en la redistribución del ingreso.
La diferencia del Coeficiente de Gini[1] en México, antes y después de impuestos, es de sólo 0.012 puntos. En Austria, el coeficiente de Gini antes de impuestos (0.496) es ligeramente superior al de México (0.494), pero, tras ajustar por impuestos y transferencias, disminuye a 0.282, muy inferior al mexicano (0.482).
Fuente: Elaboración propia en base a OECD Stats[2].
Datos de la SHCP apuntan a que este escaso efecto redistributivo no es resultado del diseño de los impuestos, pues, como se observa en la siguiente tabla, son los ricos quienes más pagan. El problema es la forma en que se gasta.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de SHCP (2012).[3]
Sector por sector, la poca calidad del gasto es más evidente
En México, el gasto público en educación es equivalente al 6.2% del valor del PIB, misma proporción que destinan Irlanda y Holanda a este concepto. Sin embargo, los resultados de las evaluaciones educativas señalan que el desempeño escolar de los niños mexicanos es muy deficiente en comparación con el de los de estos países.
Fuente: Elaboración propia en base a http://www.oecd.org/edu/Education-at-a-Glance-2014.pdf y http://www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results-overview.pdf
Es posible que los malos resultados de México se deban a que 90% del gasto se destina al pago de maestros y personal[4] descuidando el material e infraestructura de las escuelas. Además, recordemos que se estima que más de 24 mil maestros “trabajan” en escuelas fantasmas, que no existen pero tienen nóminas activas.[5]
Así como en la educación, en el resto de los sectores la mayor parte de los recursos se destinan al gasto corriente. Del total del PEF 2015, el 76% de los recursos se destinarán a salarios, costos de operación, servicios personales y algunos subsidios (gasto corriente), mientras que el resto será para inversión.[6]
Esfuerzos para incrementar la calidad del gasto[7]
Las primeras evaluaciones de programas del gobierno federal comenzaron en la década de 1990. A partir del año 2000 los esfuerzos para implementar medidas para mejorar la calidad del gasto público en México se hacen sistemáticos al incluirse en la legislación. Algunos de los mayores avances derivan de la inclusión de la Nueva Gestión Pública a la presupuestación. Con ella, se aplican modelos de la gestión privada aplicados a los organismos públicos, haciéndolos más eficientes. Entre estas medidas se encuentran:
- (2006) La creación de CONEVAL que genera información sistemática sobre los programas sociales y la pobreza.
- (2006) El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) establecidos en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
- (2008) Se publica la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
- (2009) Se publica la Ley de Fiscalización y Rendición de cuentas.
- (2009) El PEF de 2009 se convierte en el primero en ser basado en resultados, al incluir el monitoreo y la evaluación de programas.
La transparencia es un factor fundamental para mejorar la calidad del gasto, pues previene el derroche de recursos y hacer más efectivos los programas, además de permitir a la sociedad civil auditar las acciones del gobierno. Por ello, han contribuido a mejorar el gasto público medidas como:
- La Creación de la Auditoría Superior de la Federación (2000) y el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (2003).
- El lanzamiento en 2011 del portal de Transparencia Presupuestaria (transparenciapresupuestaria.gob.mx), donde pueden consultarse de manera sencilla los presupuestos de egresos, cuenta pública y la evaluación del desempeño de los programas gubernamentales.
- La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública de 2015, que sustituye a la de 2002.
¿Apego a las mejores prácticas internacionales?
A través de los años, México ha incorporado algunas de las mejores prácticas internacionales de presupuestación y transparencia, que inciden en la mejora de la calidad del gasto. El Índice de Presupuesto Abierto 2012 sitúa a México en el puesto 23 de 110,[8] en el grupo de países con suficiente apertura, gracias a que cuenta con:
- Documentos preliminares que incluyen supuestos para elaborar el presupuesto (Ley de Ingresos, Presupuesto de Gastos Fiscales, entre otros)
- Una propuesta de Presupuesto de Egresos del ejecutivo, que deriva en un Presupuesto aprobado por el legislativo (PEF).
- Un Presupuesto Ciudadano de fácil acceso (Transparencia presupuestaria)
- Un informe de final de año (Cuenta Pública)
- Un reporte de la Auditoría Superior de la Federación.[9]
A pesar de estos avances, algunas de las mejores prácticas no se han adoptado:
- No se revisa el PEF a mitad del ejercicio.[10]
- No hay un límite al monto que pude modificar el ejecutivo del presupuesto original sin necesidad de autorización del congreso.
- Aun más, las modificaciones no necesitan de explicación si no superan el 5% del monto original y, si lo superan, no existen lineamientos que especifiquen qué información debe reportarse.
- La Cuenta Pública y el reporte de la Auditoría Superior de la Federación tardan más de cuatro meses después de terminado el ejercicio, en presentarse. Sin embargo, este periodo se acortará gracias a las reformas de este año.
- No existen mecanismos de verificación sobre qué tan realistas son las variables macroeconómicas en las que se basa el presupuesto.[11]
- Las entidades federativas no cumplen con algunas de las prácticas que la federación sí ha adoptado.[12]
Algunos de los principales avances se relacionan con la adopción de prácticas de transparencia y el Presupuesto en base a Resultados, con el que se han adoptado prácticas como la definición de objetivos del gasto, el monitoreo y evaluación de los programas o la creación de Matrices de Indicadores de Resultados. Sin embargo, el presupuesto continúa asignándose de forma inercial para muchos sectores.
Conclusiones
- La mala calidad del gasto público en México, especialmente por motivos como la corrupción y la arbitrariedad en la asignación de algunos recursos, impide que los ciudadanos se beneficien al máximo de los programas públicos.
- En la última década, México ha tenido avances importantes en materia de presupuestación y transparencia. Sin embargo, su poco efecto sobre la calidad del gasto público es un indicador de que es necesario impulsar un cambio radical que asegure que los recursos se asignen de manera efectiva y eficientemente, en base a diagnósticos y objetivos. Este cambio podrá darse a partir de la implementación de prácticas del Presupuesto Base Cero para el próximo ejercicio fiscal.
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[1] Una medida que se utiliza para medir la desigualdad en los ingresos que va de 0 a 1, donde 0 corresponde a la perfecta igualdad y 1 a la perfecta desigualdad.
[2] Disponible en http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=IDD
[3] http://www.shcp.gob.mx/INGRESOS/ingresos_distribucion_pago/doc_Ingreso-Gasto_2012_enero2015.pdf
[4] http://www.oecd.org/edu/Education-at-a-Glance-2014.pdf
[5] http://www.24-horas.mx/detecta-imco-mil-906-escuelas-fantasma/
[6] http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2015/docs/tomo_1/tomo_1_i09.pdf
[7] http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm , http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/Paginas/conceptualizacion.aspx y https://docs.google.com/a/ethos.org.mx/file/d/0B2M5aXUSlFd8OFAtcmVMamRqZm8/edit
[8] De América Latina nos superan Brasil (puesto 12) y Chile (puesto16).
[9] http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBI2012-Report-Spanish.pdf p. 14
[10] http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBI2012-Report-Spanish.pdf p. 55
[11] http://www.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2014/04/MEX-EVA-CAJANEGRA-VF.pdf
[12] http://imco.org.mx/indices/indice-de-informacion-presupuestal-estatal-2014/
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